在巴西戈亚斯州班德里尼亚农场，农机进行收获大豆作业。巴西目前是世界上最大的大豆生产国和出口国

文/岳云霞

编辑/刘娟娟

　　巴西里约热内卢是今年二十国集团（G20）领导人第十九次峰会的举办地。巴西总统卢拉会前表示，全球反饥饿与贫困联盟将在峰会上正式建立。

　　卢拉是巴西现代史上第一位出身于贫困家庭的工人阶级总统，曾亲身经受饥饿之苦。在2003年首个总统任期前，他曾表示，“如果在我任期结束时，让全体巴西人都能吃上早餐、午餐和晚餐，我就完成了自己一生的使命”。此后8年中，他使巴西成为促进充足食物权（HRAF）的全球标杆。然而，几年之后，巴西饥饿问题卷土重来。他在二十年后再度起誓：“如果在2026年任期结束时，每个巴西人都能享用早餐、午餐和晚餐，我就完成了人生的使命。”

　　开始第三个总统任期以来，卢拉积极兑现反饥饿承诺。随着全球反饥饿与贫困联盟成立，抗击饥饿将不仅是卢拉重要的内政举措，还成为其醒目的国际标识。

从“零饥饿计划”到“无饥饿巴西计划”

　　反饥饿是卢拉政府的标识性胜利行动。2003年1月1日，卢拉就职总统当天就宣布了“零饥饿计划”，成立了社会发展和反饥饿部，围绕反饥饿、消除贫困及扶贫全民动员三大主题，全力解决饥饿和贫困问题。

　　“零饥饿计划”是一套系统性政治改革。一方面，计划注重向贫困人口“补血”的成效和透明度。在“零饥饿”战略目标下，卢拉政府推出“家庭补助金”计划，为贫困家庭提供基本生活保障。享受此救助计划的家庭必须持身份和收入证明在当地政府登记，且每两年重新登记一次。政府向符合条件的家庭发放银行卡，每月定期打入补助金。持卡人可以到银行提取现金，也可以到任何超市和商店购物。这种直接发放补助金的方式避免了中间流程成本及可能的灰色空间。另一方面，该计划更加注重为贫困人口“造血”。政府鼓励发展家庭农业，为贫困地区创造就业机会，加强教育投入，改善饮水和卫生条件，目的是使贫困家庭通过政府的救助提高自身脱贫能力，融入社会发展进程。

　　“零饥饿计划”在不长时间内已取得显著成效。家庭补助金解决了贫困家庭的吃饭问题，还作为直接消费支出进入流通领域，支持了经济增长与就业增加。因此，这一计划受到巴西社会的普遍支持，并得到国际社会高度评价。2010年，联合国世界粮食计划署授予巴西“世界反饥饿奖”，表彰其在国内和国际反饥饿方面的贡献。到2013年，巴西粮食不安全率较10年前减少80%以上，降至4.1%的历史最低值。同年，巴西在联合国世界粮食计划署“世界饥饿地图”上的黄灯熄灭（黄灯表示一国有5%以上人口面临严重粮食不安全）。

　　然而，随后的几年，巴西面临诸多复杂挑战，抗击饥饿的努力遭遇重大挫折。2021年，巴西9%的人口面临严重粮食不安全，50%以上人口面临“间或性饥饿问题”威胁，联合国世界粮食计划署重新在“世界饥饿地图”上对巴西亮起黄灯。巴西粮食主权与安全研究网络的调研也显示，2022年，1.253亿巴西人（占总人口的75%）间或性受到饥饿影响，约3300万巴西人（占总人口的15.5%）甚至每天都吃不饱饭。

　　卢拉感慨道：“从没想过饥饿会再次来到这个国家。”为此，他在2023年开始的新总统任期中再次将解决国内和国际粮食不安全问题作为首要任务，推出了“无饥饿巴西计划”，旨在协调发展目标与公共政策，维护民众获得充足食物的权利。

　　“无饥饿巴西计划”的目标是在4年内消除巴西严重的粮食不安全状况。在国内，该计划重组国家粮食和营养安全体系，建立联邦、州和市三级联动方案，并建立了动态监测机制，不断评估和调整战略。该计划对家庭补助金进行修正，强调了监测7岁以下儿童、孕妇和14～44岁妇女的健康指标等附加条件。政府还制定了粮食采购计划，促进民众向农户和传统社区购买农产品。在国际层面，巴西外交部成立了粮食安全和营养总协调局，积极参与国际讨论，呼吁建立一个公平、包容且高度倾向于可持续生产和分配粮食的全球体系。

　　“无饥饿巴西计划”再获成功。官方调查显示，2023年巴西成功帮助2400多万人摆脱饥饿，使他们能享用每日三餐，巴西严重粮食不安全和营养不良人群的比例也从15.5%降至4.1%，实现创纪录的新成就。

卢拉的“反饥饿政治学”

　　从上世纪90年代开始，巴西历任总统都重视经济增长与社会发展并举。同时，巴西拥有充裕的可耕地、劳动力和日照资源，生物多样性丰富。这些似乎都应使巴西免受饥饿之困。然而，巴西政府反饥饿历程表明，抗击饥饿在巴西从来都不是简单的经济或社会问题，而是一项系统性政治工程。

　　一方面，巴西饥饿问题的根源是不平等。巴西著名历史学家若苏埃·德·卡斯特罗曾指出，饥饿是巴西“本国特有的、与其他国家无关的内生性危机”，其主要构成因素并非外因或客观条件，也与战争或危机关系不大，根深蒂固的原因是“严重的财富集中和令人发指的国家不作为”。今年5月26日，巴西粮食主权与安全研究网络团队发布《巴西报告》，指出巴西存在所谓“结构性饥饿”：占总人口20%的最贫困阶层，2021年粮食不安全程度高达75%；女性粮食不安全程度（47%）远高于男性（26%）；北部、东北部两个传统落后区域，饥饿问题比全国平均水平严重得多（人口占比分别为25.7%和21%）；农村饥饿问题比城市严峻（60%农村家庭粮食不安全，18.6%处于最严重饥饿状态，21.8%小型农业生产者家庭受饥饿影响）；有色人种饥饿问题远大于白人（53.2%白人家庭认为“不存在饥饿问题”，每天挨饿者占比10.4%；而黑人家庭的两个相应比例分别为35%和18.1%）。

　　另一方面，巴西饥饿问题的诱因是国内传导失衡。上世纪90年代以来，巴西逐步确立了农业大国发展战略，但未能有效平衡“大农业”与“小农户”二者关系。巴西粮食生产倚重“大农业”，形成了以粮食出口为导向的发展模式。但“大农业”也耗费了大量的自然资源，并对“小农户”造成潜在损害，而后者在巴西粮食市场中占据70%左右的份额，也是政府反贫困和反饥饿政策的核心。

人们经过巴西里约热内卢一家市场的食品摊位

　　2003年1月30日，卢拉在启动“零饥饿计划”的演讲中为反饥饿斗争定下基调：其为政治问题并予以优先考虑。在这一政策导向引领下，巴西政府加强了公共粮食政策并且设计新的政策，通过增加公共开支和社会福利等调解手段，在“大农业”和“小农户”之间建立良性传导，这在一定程度上缓和了贫富差距，缓解了“结构性饥饿”。

　　但由于巴西在2010年代中期以后陷入经济危机，政府一再大幅削减公共开支和社会福利，与经济滞胀形成恶性循环。根据联合国粮农组织数据，2021年巴西食品均价上涨28%，创10年来最高纪录；巴西联邦区一篮子基本必需品价格高达631.95雷亚尔（1雷亚尔约合1.27元人民币），超过月最低工资（1200雷亚尔）的一半。这种恶性循环无疑影响了政府纠偏不平等的直接努力，最终使中低收入家庭再度食不果腹。

　　如今，在第三个总统任期，卢拉重申与饥饿和贫困作斗争的承诺。“无饥饿巴西计划”已然取得成效，能够尽情享用一日三餐的巴西人还将越来越多。

“饥饿需要政治决策”

　　饥饿是由于缺乏食物而引起的不适或痛苦，其恶性量级高于粮食不安全，后者是指无法定期获得安全、有营养的食物，无法正常发育和过上积极健康的生活。自2015年以来，全球饥饿和粮食不安全问题呈现惊人的增长趋势，预计到2030年全球将有6亿多人口面临饥饿，实现联合国2030年可持续发展议程“零饥饿”目标的任务十分艰巨。

　　巴西政府认为，消除饥饿与贫困是“全球南方”国家面临的共同挑战，不少国家都有自己的减贫计划，但全球缺少一个统一的、可相互分享经验的计划。

　　卢拉将其反饥饿经验概括为“将穷人纳入预算的政治决定”，在已取得一定经验积累的背景下，他正致力于将这些经验国际化，使其产生积极外溢效应。在担任2024年G20轮值主席国期间，巴西推动发起全球反饥饿与贫困联盟，并承诺承担2030年前该项目一半的费用。卢拉表示，“饥饿不是自然现象。饥饿需要政治决策。”

　　在卢拉政府倡导下，全球反饥饿与贫困联盟将调动资金和知识，支持扩大消除不平等和贫困的政策和计划。卢拉说，全球反饥饿与贫困联盟虽然诞生于G20内部，但欢迎任何有兴趣的国家加入。他还表示，如果没有更有效和公平的治理，“全球南方”国家的利益就不能得到充分体现，饥饿和贫困等问题也无法得到解决。

　　（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所副所长、研究员）