10月16日，非法移民在安全人员的陪同下抵达阿尔巴尼亚申津港

文/赵俊杰

编辑/吴美娜

　　欧盟成员国内政部长会议和欧盟峰会于10月中旬相继召开，移民难民问题再次成为欧盟内一大争议焦点。欧盟领导人强调要收紧移民难民政策，加强欧盟外部边界管控，讨论修订欧盟“遣返指令”，加快遣返非法移民。

　　欧盟委员会主席冯德莱恩10月15日在给成员国的信中说，欧盟需要考虑立法在第三国建立“遣返中心”以加速驱离非法移民。《政治报·欧洲版》说，这是欧盟移民政策的“大幅转向”。

　　在欧洲经济增长疲软、俄乌冲突持续延宕的困局下，难民移民问题的复杂程度进一步上升。

移民难民大幅入欧助长极右翼势力

　　在今年6月举行的欧洲议会选举中，欧洲各国极右翼政党强势反弹，在总计720个议席中获得168个席位，占比达23.33%。其中，法国国民联盟、意大利兄弟党、奥地利自由党、比利时新弗拉芒联盟党和匈牙利青民盟所获席位均位列本国第一；德国选择党、荷兰自由党、波兰法律与公正党等排名本国第二。仅法国国民联盟就获得30个席位，在法国总共81个席位中占比达31.37%，导致法国总统马克龙被迫解散法国国民议会，重新举行选举，造成法国政治动荡。

　　欧洲极右翼政治势力早就存在，如法国国民联盟（2018年6月前称“国民阵线”）成立于1972年，它质疑全球化和多边主义，主张国内法高于欧盟法，反对欧洲一体化并且排外。这类传统极右翼政党强调白人至上及种族主义，虽然长期存在但影响力一直不大。

　　然而，2015年和2021年欧洲出现两次大规模难民移民潮，直接刺激了欧洲极右翼政党的崛起。特别是2015年叙利亚内战影响外溢导致的难民潮涌向欧洲，强力冲击下欧洲各国不堪重负。当时德国的默克尔政府带头敞开怀抱欢迎难民到来，仅2015年就有120余万难民向欧盟提出首次难民庇护申请，与2014年相比增长123%。其中，德国、瑞典和匈牙利3国首次申请难民庇护的人数，分别占欧盟总人数的35.18%、12.43%和13.89%，合计占比达61.5%。

　　从欧盟法的角度看，难民和移民既有区别又有关联。难民是指因战乱或迫害等原因被迫逃离家园，流落异国他乡的人；移民则是那些自愿移居国外的人，包括合法移民和非法移民。难民可在欧盟申请庇护，受国际法和国内法的保护；移民通常需要获得签证或工作许可证。难民能得到合法安置和救助，而非法移民则会遭到排斥或遣返，无法享受欧盟社会福利。难民面临的是生存问题，移民面临的是发展问题。但从本质上看，难民潮也是移民现象的一种极端化表现，难民和移民都想成为欧洲社会的一部分。

　　2015年难民潮时，欧洲涌入数百万难民和非法移民，由于欧盟管控不力，一些成员国又敞开大门，欧盟难民庇护机制失调，令意大利、匈牙利和希腊等一些“前线国家”苦不堪言。加之欧盟难民庇护申请程序复杂、办事效率低下，导致大批难民移民长期滞留在收容国，给本国政府造成巨额财政负担。

　　欧盟大国德国，仅2015年流入的难民移民人数就高达110万，安置和救助难民的政府开支超过100亿欧元。大批难民移民的涌入，给欧洲政治经济和社会文化造成深远影响，难民危机助长了欧洲极右翼政治势力和欧洲社会反移民的思潮，极右翼政党抓住移民难民问题做文章，对传统欧洲建制派进行挞伐并成功逆袭。德国极右翼政党德国选择党成立于2013年，起初默默无闻，十年后却步步进逼、接近国家权力核心，它的崛起很大程度上就是吃了难民危机的“红利”。

欧盟政策日趋保守

　　欧洲两次难民危机和经济社会面临的一系列严重危机，加速了欧洲极右翼政治势力的崛起。目前在27个欧盟成员国中，已经有7个成员国的极右翼政党赢得政权，意大利执政党兄弟党就是代表之一。在欧洲极右翼政党得势背景下，欧盟移民难民政策更趋保守，并发生显著变化，主要体现在三个方面。

　　其一，在2015年欧洲难民危机爆发时，欧盟委员会启动《都柏林公约》，强调难民首次抵达的成员国有义务和责任收容难民，并受理难民的庇护申请，担责主体为当事国政府，欧盟赋予其若干权力处理难民问题。如今，欧盟在新版《欧洲移民与难民庇护公约》中强调要形成统一的欧洲庇护机制，加强与移民来源地国合作，这表明欧盟决策层安置移民难民的政策有所变化。原先靠欧盟“前线国家”承担重任，成员国各自为政，未能形成一股合力，引发意大利及匈牙利等强烈不满，现在则改弦易辙，让更多的成员国政府协调立场、共同行动。

　　其二，原先欧盟对欧洲边境管控不严，对涌入的移民难民缺乏有效管理，《都柏林公约》规定的难民庇护申请程序复杂，身份甄别时间过长，导致大量移民难民滞留收容国，给当事国财政和社会造成严重负担和负面影响。如今，欧盟重视加强欧洲边境检查管控，坚决打击非法移民，将其遣返出境。新版庇护公约规定5天登记并进行身份核查，12天内决定申请人是否获得庇护资格，既提高了边境管控效率，又加快了难民庇护识别。

在德国阿波尔达，发生火灾后难民从收容所撤离

　　其三，过去欧盟在接纳移民难民时不顾一些成员国利益，强制实施一刀切的难民“配额安置”政策，招致匈牙利、波兰、捷克等中东欧国家强烈反对，为此欧盟委员会还对匈牙利等国政府给予政治施压和经济处罚。如今，欧洲移民难民问题给欧洲政治经济和社会文化造成的影响持续发酵，特别是极右翼政党在欧洲政坛异军突起，迫使欧盟及各成员国改变原有的移民难民宽松政策，采取更加严厉的措施，也不再对其成员国政府强制分摊难民数额。

凸显内部治理缺陷

　　欧盟出台的新版《欧洲移民与难民庇护公约》比《都柏林公约》更加严苛，并且为欧盟“前线国家”排忧解难，然而各成员国对新版公约的评价却褒贬不一。在今秋欧盟峰会上，德国、法国和比利时等国领导人同意加快实施新版公约，加快对非法难民的遣返速度。荷兰、匈牙利及波兰等国领导人则质疑新版公约的有效性，他们甚至要求获得“选择退出”新版公约的特权。该公约今年5月正式通过，将于2026年年中生效。

　　由于当今欧洲面临经济疲软、财政赤字扩大、贸易逆差、通胀高企、能源短缺以及人口老龄化等一系列问题，导致政治动荡和传统建制派政党束手无策，给排外和反全球化的极右翼民粹主义提供了壮大的机遇。在此背景下，欧洲政治日趋保守，迫使欧盟及其成员国政府调整传统的精英主义执政理念。体现在移民难民问题上，就是本国利益优先，主张严格移民政策的社会保守主义泛起，引发一些成员国政府采取强化边境管控、带有极右翼民粹主义色彩的政策。

　　9月16日德国政府宣布恢复边境临时管控，在德法、德荷和德奥等边境口岸实施证件检查，超过3万人被拒绝入境德国。作为2015年接收移民难民最多的欧盟成员国，德国政府的移民难民政策发生显著变化，当初热情拥抱难民的场景变成排斥、管控的场面。德国总理朔尔茨公开声称：“我们必须开始大规模遣返无权留在德国的人。”

　　瑞典政府则采取温和“送神”政策，计划向自愿离境的非法移民提供每人3万欧元的补贴。相比之下，意大利梅洛尼政府另出新招，与阿尔巴尼亚政府达成移民难民接收协议，每年支付1.6亿欧元用于在阿尔巴尼亚设立两个难民收容中心，每年收容3.6万名非法移民。

　　意大利政府的做法似乎得到欧盟的认可，欧盟委员会目前正考虑通过在第三国建立非法移民“遣返中心”，以加快驱离非法移民，还计划收紧移民难民家庭团聚政策，来进一步简化驱离程序。

　　目前看，欧盟新版移民难民庇护公约的实施仍存在一些不确定性，成员国有的赞成，有的反对，有的甚至要退出，但也有国家希望采取比公约更强硬的措施。

　　现在，各成员国政府都面临能否协调一致服从欧盟指令，能否拿出巨额资金来安置移民难民，以及能否化解各方矛盾不做出损人利己的行为的诸多问题，欧盟内部的治理难题日益凸显。显而易见的是，今后欧盟及其成员国政府都会在移民难民问题上采取更加保守严厉的政策。

已有社会问题雪上加霜

　　2020年德国移民总人数达到1580万人，意味着每4个成年男性中就有1个属于外来移民。据欧盟官方数据，2014年至今总计有800万移民难民在欧洲大陆申请庇护。叙利亚内战、俄乌冲突和巴以冲突，给欧洲大陆带来源源不断的难民潮，旷日持久的难民危机已然成为欧洲社会挥之不去的麻烦，成为欧洲政治争议不断的焦点话题。

　　大量移民难民的涌入，导致欧洲内部恐怖主义事件更频繁地发生，比如2015年法国巴黎连环恐袭案、2016年比利时布鲁塞尔机场爆炸案、2017年西班牙巴塞罗那恐袭案等。这些重大事件是2015年至今2000多起欧洲恐袭事件的缩影，给欧洲乃至国际社会造成巨大阴影。与此同时，欧洲社会问题进一步增多。欧洲引以为傲的社会福利制度受到冲击，德国、法国及瑞典等国社会治安变差，黑帮群体犯罪斗殴、文化和宗教冲突加剧等让人触目惊心。

　　连续不断的移民难民难题，让欧盟及成员国政府陷入难民庇护、人道救助与面临现实困境的矛盾冲突之中。从根子上分析，欧洲移民难民问题暴露了欧洲一体化的制度设计的缺陷，由于它已经成为欧洲极右翼政治势力攻击的标靶，未来一段时期内它仍将困扰欧盟。

　　（作者系中国社会科学院欧洲研究所研究员）